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行业动态

增量配电改革与电改:组织结构缺陷扭曲了增量配电投资激励

文字:[大][中][小] 2019-3-11    浏览次数:433    

北极星售电网  来源:电力法律人茶座  作者:冯永晟 史丹

所属频道售电产业   关键词: 增量配电改革 售电侧改革 电力体制改革

增量配电改革是此轮电力体制改革的重要任务之一,但现实推进过程中面临种种困难。本文分析了增量配电改革在中国电力市场化改革进程中的体制改革内涵,结合理论、国际经验与现实改革进展,指出增量配电改革必须准确把握其与混合所有制改革、配售组织结构、电力市场建设与政府监管政策之间的关系。要避免扭曲增量配电投资激励,从体制机制层面健全增量配电的改革政策体系,为电网体制探索与电力市场建设提供有力支撑。

4增量配电与竞争性电力市场

中国增量配电改革

增量配电网改革要避免出现简单的利益再调整的问题,要发挥出混改的潜在效果,必须遵循构建竞争性电力市场的要求,从配售环节的组织结构、电力市场建设和专业监管角度形成融洽的政策体系。

增量配售的组织结构

9号文确定的体制架构下,“中间”部分不应因增量配电的“增量”性质而有异,“两头”部分也不应因此而减少。增量配电网改革必须明确增量配售的组织结构,而目前增量配电网改革并未明确清晰的结构分离原则。

增量配电改革保持了配售一体化

《有序放开配电网业务管理办法》(以下简称《办法》)规定配电网运营者在其配电区域内从事供电服务,即同时经营配电和售电。尽管《办法》从投资者身份角度还规定了售电公司如果拥有配电网运营权,具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算,也要求了控股运营增量配电的电网企业分离其竞争性售电业务。但这两个规定均针对投资主体而言,并非针对增量配电范围,而且附加了模糊的条件,因此,现行政策推进的增量配电改革本质上默认了增量配售一体化的结构。

配售一体化偏离了售电侧放开的原则

配售一体化的默认结构,使得增量配电改革与售电侧放开之间面临了改革逻辑的协调难题。《关于推进售电侧改革的实施意见》、《有序放开配电网业务管理办法》、《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》等主要文件对用户电价的规定均将售电利润排除在外,未允许其作为独立部分计人终端用户电价,而只能通过配电价格进人,这一点实质地否定了增量配电范围实施售电放开的可能性。但另一方面,全国已有3000多家售电公司开展业务,其售电利润已经作为独立环节存在于电力价值链中。

此外,在主要文件对市场化交易电价的规定中,要求发电企业和售电公司与电力用户间的电价采用相同的电价构成。然而,发电企业与电力用户间的电价属于批发电价,而售电公司与电力用户间的电价则属于零售电价,性质截然不同,正确的逻辑应该是,发电企业与售电公司或电力用户间的电价适用相同的电价构成。对价格构成的规定混淆了批发与零售的性质差异,也是在回避增量配电的售电放开,保持配售一体化。

组织结构缺陷扭曲了增量配电投资激励

配售一体化会直接影响增量配电的投资激励。增量配电网作为自然垄断环节应该面对管制收益,而售电业务则面对电量交易收益。配售一体化使增量配网投资者同时面对两种收益的吸引,同时配售一体化也使得零售电价规制政策改革滞后,目录电价会使投资者获得相对更高的稳定售电收益,加之电力供求宽松的阶段性特征,低价电量资源更易获得。因此,增量配电的投资运营会面临超额利润预算。

超额利润预期有利于吸引资本进人,但副作用也不容小觑。首先,潜在投资者结构被扭曲,不具备必要技术管理实力的企业可能寻求进人。其次,难以保证新增配电企业的运营效率,抑制投资者的策略性行为,比如以售电交叉补贴配电网业务,使配电网投资运营实力表现得更具竞争性,同时掩盖事后的机会主义倾向,使用户面临更大的劫持风险。这构成了增量配电改革的现实隐患,改变垄断者的身份却缺乏针对其垄断性质的结构性改革,只改变垄断租金的分配方式,不会给消费者带来实质福利改善。最后,超额利润会刺激在位电网企业更积极地寻求进人和控制增量配电,而这又是地方政府和社会资本所不乐见的。

因此,增量配电的现有组织结构既是过度吸引投资的因素,也是制造阻力的因素,究其原因是增量配电改革政策并未充分考虑到电网体制和市场化交易对增量配电组织结构和定价政策的内在要求。就增量配电论增量配电,把增量配电作为投资项目推进,片面追求改变投资主体的身份,只会掩盖增量配电在体制改革方面的关键点。

增量配电与电力市场建设

增量配电改革的重点不在“增量”,而在“配电”,要以配电和配电企业在电力市场中的地位和作用为出发点,“增量”是改革的方法,不是目的。现有增量配电政策与电力市场建设存在脱节:一是对配电网无歧视开放的理解仍不到位;二是并未遵循售电侧放开方向实质上是推进增量配电的售电侧放开。

增量配电要实现网络竞争中性

增量配电网作为增量区域内的关键基础设施,必须对所有市场主体公平无歧视开放。不过,《办法》规定的“向各类用户无歧视开放配电网络”仅针对用户的物理接人需求而言。无歧视开放配电网的真实含义,更应针对配电网在市场环境下的运营,因为这才是配网使用市场势力、抑制市场竞争的主要领域。无歧视开放配电网是为了防止配电网企业利用垄断势力实施歧视性行为,这些行为可能在售电价格、服务质量、检修计划、信息共享等方面偏向自身企业。因此需要相关规制政策予以保证增量配电实现网络竞争中性,但目前这方面仍存在政策空白。

增量配电区域要实施售电放开

增量配电范围内的市场不应偏离售电侧放开的路线。增量配电范围内售电侧放开有两种选择:一种是零售垄断,允许配电企业(或拥有配电网运营权的售电企业)垄断售电业务,但要接受零售价格规制;另一种是零售竞争,配电网范围内的电力用户自主选择售电公司,售电公司仍要接受定价水平和定价方式等的新型零售规制。

增量配电区域内的零售市场,是否与区域外零售市场形成统一市场,也是一个被忽略的重要问题。零售垄断下,增量配电改革形成的是统一电力市场之外的单独零售市场,但其上层框架,即售电放开则要求将增量配电区域纳人统一电力市场之内,这就意味着,区域内售电商可以竞争区域外用户,区域内售电商也可以竞争区域内用户。

增量配电不宜打造一个与售电侧市场隔离的局部售电市场,应推进售电侧放开。这一点至关重要,因为这种体制探索不仅是保障增量配电项目顺利推进的前提,同时也是在为广泛存在的存量局部电网问题提供体制改革的借鉴经验。

增量配电“试点”价值在于市场建设

由于历史原因中国存在许多地方电网、趸售县、转供区和自供区等局部电网形式,它们的性质、规模和特点各异,但一般都具有配电网。它们在发展过程中的许多问题同样会出现在增量配电中。因此,增量配电改革的体制探索对这类地区和企业的改革就会具有重要参照价值。

众多的存量局部电网,规模远大于320个增量项目,但增量配电项目承担的体制改革价值却远高于局部电网。理论和国际经验均表明,连接国别区域各异、所有制各异、规模各异、结构各异的配电企业的关键机制是竞争性电力市场。配电网因其区域异质性特征加上历史因素,在项目发展上必然面临着方方面面的问题,只有从体制层面上探索才能使增量配电试点经验具有推广价值,这恰是其作为“增量”“试点”的意义所在。

通过增量配电改革把电力用户更好地纳人统一电力市场范围内,使配电网受到有效的经济规制,那么增量配电改革才有可能助力中国电力市场中出现更多合格的新型主体。


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