官方解读 | 《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》

近日，经碳达峰碳中和工作领导小组同意，生态环境部印发实施了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《配额方案》）。针对《配额方案》中社会关注的重点内容，生态环境部应对气候变化司相关负责人介绍了有关情况。

问：《配额方案》作为全国碳市场的重要基础制度文件，在编制过程中遵循了哪些基本原则？

答：配额分配制度是全国碳市场的重要基础制度，是保证碳市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基石。《配额方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程。《配额方案》编制遵循的主要原则有“三个坚持”。

一是坚持服务大局。以助力我国实现碳达峰碳中和为目标，充分考虑国际国内经济形势、保障能源供应等因素，在保证配额总量增长适应经济社会发展对电力行业增长要求的基础上，合理设计方案。《配额方案》采用基于强度的配额分配思路，不要求企业二氧化碳排放量绝对降低，而是基于实际产出量，即实际供电量、供热量越大，获得配额也越多，不会对电力生产形成约束，不影响电力供应保障。

二是坚持稳中求进。2021、2022年度配额分配方案基本延续2019—2020年的总体框架，配额分配的总体思路不变、覆盖主体范围不变、相关工作流程基本不变。同时坚持问题导向，针对第一个履约周期出现的未分年度设定基准值等问题，持续完善配额分配方法，夯实数据基础，提升信息化管理水平，优化调整各类机组的供电、供热基准值，保证行业配额总量和排放总量基本相当。

三是坚持政策导向。鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担热电联产任务等机组，使碳排放管理水平较好、排放水平低的企业可以通过出售富余配额获得收益，碳排放管理水平相对较差、排放水平高的企业存在缺口需要购买配额，树立“排碳有成本，减碳有收益”的价值导向。配额分配过程中采用冷却方式修正系数、供热量修正系数、负荷（出力）系数修正系数，以鼓励机组更大范围供热、参与电力调峰，充分发挥碳市场在优化电源结构、促进电力行业清洁低碳转型方面的引导作用。

问：这次发布的《配额方案》与第一个履约周期相比有哪些改进和优化？

答：相比于第一个履约周期配额分配方案，2021、2022年度配额分配方法在整体上保持了政策的延续性和稳定性，同时结合党的二十大新精神新形势新任务和行业技术进步等实际情况作出调整优化，在配额管理的年度划分、平衡值、基准值、修正系数等方面作出了优化，概括起来为“五个更加”。

一是实行配额年度管理，日常管理更加精细。为更好与我国碳排放管理的年度目标衔接，推动配额预分配、核定、清缴等环节按自然年常态化管理，区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值、两年合并履约的做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值。基于上年实际排放情况确定第二年基准值，使基准值更加符合行业实际情况，体现了发电行业能效逐年提升和单位产出碳排放逐年下降的趋势。2021、2022年度分别发放配额、开展履约，特别是在实施履约豁免机制统计配额缺口率时，改为分年度计算。

二是首次引入平衡值，信息发布更加透明。全国碳市场2019—2020年度的建设运行有力促进了企业碳排放管理意识和能力水平提高，2020年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据偏低10%左右，使得2021、2022年基准值在数值上与2019—2020年相比存在较大差异。为便于社会各界更好理解，《配额方案》引入了平衡值。平衡值是各类机组供电、供热碳排放配额量与其经核查排放量（应清缴配额量）平衡时对应的碳排放强度值，是制定供电、供热基准值的重要参考依据。

三是优化配额分配基准值设置，政策导向更加明确。《配额方案》以2021年各类机组平衡值为基础，按照配额总体平衡、行业企业可承受、鼓励先进、惩罚落后的原则，充分考虑发电行业技术进步，在第一个履约周期基准值的基础上，对各类机组的供电、供热碳排放基准值进行了优化调整，使2021、2022年度基准值能够真实反映行业碳排放实际水平，总体上体现了激励高效清洁机组、约束低效机组的政策导向，与当前碳排放管理的要求相符。

四是调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围，民生保障政策更加突出。与2019—2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，为体现全国碳市场对高效供热生产的支持，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行给予配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。

五是减轻基层和企业负担，惠企措施更加丰富。通过简化规则，提升信息化水平，减轻基层负担。在预分配环节，以2021年该机组经核查排放量的70%作为2021、2022年度各机组预分配配额量，简化了预分配配额的计算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通过履约缺口率上限豁免政策、燃气机组豁免机制和可预支2023年度配额的灵活机制等减轻企业负担。改进配额发放工作流程，依托信息平台开展配额审核与发放，实现智能化配额管理，确保数据的准确性和计算方法的一致性，提高工作效率和质量。

问：2021、2022年部分火电机组受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，《配额方案》中有哪些减轻企业负担的措施？

答：考虑到2021、2022年疫情影响及能源保供压力，为有效缓解发电行业履约负担，《配额方案》延续了上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制，新增灵活履约机制及个性化纾困机制。

一是延续在核定配额环节控制配额缺口较大企业和燃气机组的配额缺口，采取清缴配额豁免的方式，当重点排放单位核定的年度配额量小于经核查排放量的80%时，其应发放配额量等于年度经核查排放量的80%。据测算，该项政策2021年度将减轻306家企业负担。

二是考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。对配额缺口率在10%以上（含）的重点排放单位，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。

三是为科学、精准、有效地减轻重点排放单位的履约负担，对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。

问：一家发电企业的配额量是如何计算的？计算公式中的基准值和修正系数是如何确定的？为什么要设置这些修正系数？

答：碳排放配额是重点排放单位拥有的发电机组相应的二氧化碳排放限额，2021、2022年度配额实行免费分配，采用基准法核算机组配额量，计算公式如下：机组配额量=供电基准值×机组供电量×修正系数+供热基准值×机组供热量。

基准值反映行业平均碳排放强度，按照配额总量总体平衡的原则确定，即行业配额发放总量与应清缴配额总量基本相等、不额外增加行业负担。2022年6月，我们已完成2021年度电力行业碳排放数据核查工作。2021年基准值是根据2021年实际碳排放数据测算得出，准确性较高，2022年基准值是在2021年数据基础上，对标碳达峰碳中和目标，基于近年来火电行业能耗强度和碳排放强度年均下降率反复测算得出。

为鼓励机组承担民生供热、参与电力调峰和提高能效等，在机组配额量计算时引入了三个修正系数，包括负荷（出力）系数修正系数、供热量修正系数、冷却方式修正系数。

负荷（出力）系数修正系数的设置是为了鼓励火电机组参与电网调峰和保障可再生能源上网，弥补其降低负荷以及频繁启停的效率损失。火电机组负荷率越低，机组单位产出能耗也越高。该系数的设定依据为《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB 21258-2017）及《热电联产单位产品能源消耗限额》（GB 35574-2017），上述两项国标通过大量机组统计数据得出机组负荷率与单位产品能耗之间的数量关系。

供热量修正系数的设置是为了满足鼓励燃煤热电联产增加供热量、替代燃煤小锅炉和散煤的实际需要。按照我国目前“以热定电”的热电分摊方式，对于热电联产机组，随着供热量的增加，机组整体效率提升，供电碳排放强度降低。供热量修正系数为基于大量实测样本统计拟合得出，根据燃煤、燃气两类机组在不同供热比情况下供电碳排放强度的变化曲线，得出两类机组的供热量修正系数分别为(1-0.22×供热比)和(1-0.6×供热比)。

冷却方式修正系数的设置是为了对缺水地区使用空冷的机组进行鼓励。该系数考虑了因冷却环节工艺不同造成的单位产品能耗差别，区分水冷和空冷燃煤机组，并通过不同赋值修正两类机组的配额量（水冷机组的冷却方式修正系数取1，空冷机组取1.05），与《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB 21258-2017）及《热电联产单位产品能源消耗限额》（GB 35574-2017）提出的冷却方式修正系数保持一致。

问：《配额方案》2023年发布，分配的却是2021及2022年度的配额，为何要采用这种“事后分配”的方式？

答：《配额方案》编制遵循坚持服务大局和稳中求进的原则，方案测算需要建立在准确可靠的数据基础上，对数据精度要求较高，配额分配的总体要求是供需平衡，尽可能将盈缺率控制在预定目标范围之内。2021和2022年全国碳市场处于发展初期，碳排放核算核查水平以及数据质量监管能力还有待提升，特别是由于实测燃煤元素碳含量的机组比例变化较大，碳排放数据存在一定不确定性。而采用“事前分配”，需要对碳排放数据进行精准预估，要建立在高质量碳排放数据和科学准确的分析预测等工作基础上。

为稳妥起见，我们采用“事后分配”的方式，延续第一个履约周期做法，更好的保证配额分配总量符合预期目标，既不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。由于第一个履约周期已经释放政策信号，企业对碳排放基准值下降也有所预期，因此“事后分配”并不会影响全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具发挥作用。此外，目前大部分地方试点碳市场也采用配额“事后分配”，实践表明现阶段采取“事后分配”的方式能够更加精准把控配额分配总量和行业总体减排力度。

下一步，随着全国碳市场数据质量制度不断完善，管理水平逐步提升，数据获取时效性和准确度提高，我们将积极研究如何由“事后分配”逐步调整为“事中分配”或“事前分配”的具体方案，尽可能提早向市场主体明确预期。